Résumé
EXPOSÉ SOMMAIRE
Le Bureau de l’inspecteur général a mené une enquête concernant trois (3) appels d’offres principaux d’un même projet de la Ville de Montréal, soit le projet de désinfection des eaux usées à l’ozone de la Station d’épuration Jean-R. Marcotte de Montréal. Les trois (3) appels d’offres sont les suivants :
- Appel d’offres 10-11277 « Services professionnels d’expertise technique en ozonation relatif au projet de désinfection à l’ozone à la station d’épuration des eaux usées Jean-R.-Marcotte », soit l’appel d’offres visant à retenir un expert devant conseiller la Station pour la mise en œuvre du projet de désinfection des eaux usées (ci-après « appel d’offres d’expert 10-11277 »),
- Appel d’offres 10-11257 « Qualification des fournisseurs du système d’ozonation », soit l’appel d’offres servant de première phase qualificative en vue de la sélection du fournisseur du système d’ozonation (ci-après « appel d’offres de qualification 10-11257 »), et
- Appel d’offres 12-12107 « Fourniture de l’unité d’ozonation à la Station Jean-R.-Marcotte », soit l’appel d’offres servant de deuxième et dernière phase en vue de la sélection finale du fournisseur de systèmes d’ozonation (ci-après « appel d’offres de fourniture d’unité d’ozonation 12-12107 »).
Ce projet vise à désinfecter les eaux usées qui sont traitées avant d’être déversées dans le fleuve Saint-Laurent via la Station d’épuration Jean R.-Marcotte dans l’est de Montréal (ci-après « Station »). Après des années de recherches et d’analyses, trois (3) pilotes sont conduits à la Station entre 2005 et 2007 afin de déterminer lequel des deux procédés technologiques, à l’UV ou à l’ozone, est le meilleur pour désinfecter les eaux usées de la Ville de Montréal. Au terme de ces pilotes, le traitement à l’ozone est le mode de désinfection retenu.
Au cours de ces trois (3) années, les pilotes à l’ozone sont effectués par une seule entreprise, soit Degrémont, qui a été sollicitée par la Ville à cet effet. Compagnie multinationale impliquée dans de multiples domaines, Degrémont est notamment un fournisseur de systèmes d’ozonation et sera ultimement l’adjudicataire du contrat découlant de l’appel d’offres de fourniture d’unité d’ozonation 12-12107.
Alors que l’ultime pilote en 2007 servait à valider le système d’injection à l’ozone comme solution viable pour la Station, sa conception a été faite par Pierre-André Liechti, alors employé de Degrémont et expert en ozonation reconnu internationalement. Selon celuici, les informations obtenues grâce à ce pilote lui ont permis, de même qu’à Degrémont, de développer le brevet du « Nouveau Tube en U » pour désinfecter les eaux usées. Il est à souligner que Pierre-André Liechti est un des trois inventeurs de ce brevet.
Premier appel d’offres : l’appel d’offres d’expert 10-11277
Le choix de la désinfection à l’ozone amène la Ville de Montréal à publier l’appel d’offres d’expert 10-11277 en juin 2010, visant obtenir les services professionnels d’un expert en ozonation. Cet expert a notamment le mandat d’assister les employés de la Station lors de l’évaluation des soumissionnaires dans le cadre des appels d’offres de qualification 1011257, lancé aussi en juin 2010, et de fourniture d’unité d’ozonation 1212107, publié en 2013.
Pierre-André Liechti dépose une soumission dans laquelle il exprime l’opinion, sans que cela ne soit demandé, que le « Nouveau Tube en U » constitue la meilleure façon de désinfecter l’eau à la Station si on veut utiliser les infrastructures existantes. Toutefois, il ne mentionne pas que cette solution est brevetée et qu’il en est l’un des inventeurs. Étant le seul soumissionnaire, il devient, en octobre 2010, l’adjudicataire de cet appel d’offres d’expert 10-11277.
Tel que mentionné, Pierre-André Liechti est un ingénieur et expert de renommée internationale dans le domaine de l’ozonation et de l’assainissement des eaux usées, ayant travaillé chez Degrémont pendant de nombreuses années avant sa retraite en mars 2008. Immédiatement après sa retraite, il débute une carrière de consultant auprès de Degrémont afin de transférer l’ensemble de ses connaissances. L’enquête révèle qu’il fourni ses conseils professionnels à son ancien employeur jusqu’à la fin de l’année 2009, puis une autre fois en juin 2010, moins de deux (2) semaines avant la publication de l’appel d’offres d’expert 10-11277.
L’enquête révèle également qu’au moment où ce même appel d’offres d’expert est en cours de rédaction, plusieurs employés de la Station, dont le directeur de la Station, le chef de projet de la Station et l’ingénieur affecté au projet, communiquent avec PierreAndré Liechti. Ces échanges visent entre autres à solliciter ce dernier afin qu’il devienne l’expert de la Ville de Montréal pour le projet à venir.
Au cours de ces échanges, une copie des documents de l’appel d’offres d’expert 10-11277 a été envoyée par des employés de la Station à Pierre-André Liechti, appel d’offres pour lequel il sera l’éventuel adjudicataire. Les faits révèlent que Pierre-André Liechti examine alors le devis et propose aux employés de la Station des critères qui sont retenus dans la version finale. Pierre-André Liechti reconnaitra lui-même avoir tenté de rédiger le devis à son avantage et de manière à favoriser sa candidature en proposant des critères auxquels il allait être en mesure de répondre.
Au surplus, non seulement l’appel d’offres d’expert 10-11277 était-il dirigé vers Pierre-André Liechti, mais l’enquête révèle également que Pierre-André Liechti a donné de faux renseignements lors du dépôt de sa soumission.
L’article 57.1.10 de la Charte de la Ville de Montréal, métropole du Québec, prévoit deux (2) conditions cumulatives pour que puisse intervenir l’inspectrice générale. D’abord, celle-ci doit constater le non-respect d’une des exigences des documents d’appel d’offres ou d’un contrat, ou que des renseignements donnés dans le cadre du processus de passation d’un contrat sont faux. Elle doit également être d’avis que la gravité des manquements constatés justifie la résiliation du contrat.
En ce qui concerne le premier critère, il est rencontré pour trois (3) motifs. Tout d’abord, en participant à l’élaboration des documents d’appel d’offres, Pierre-André Liechti a contrevenu aux dispositions des Instructions aux soumissionnaires visant à favoriser la transparence. En déposant sa soumission, le soumissionnaire affirme qu’il n’a pas participé à l’élaboration des documents d’appel d’offres et qu’il n’embauchera pas une personne y ayant participé. Or, à la lumière de ce qui précède, la déclaration solennelle de Pierre-André Liechti à cet effet est clairement fausse.
Ensuite, un constat similaire s’impose à l’égard de sa déclaration d’absence de conflit d’intérêts avec un fournisseur potentiel de systèmes d’ozonation. Le devis indique qu’un soumissionnaire sera considéré en conflit d’intérêts avec ceux de la Ville s’il a été directement ou indirectement sous contrat avec un fournisseur de systèmes d’ozonation dans les 6 mois précédant le dépôt de sa soumission. Or, non seulement a-t-il fourni ses conseils professionnels à Degrémont moins de deux (2) semaines avant la publication de l’appel d’offres d’expert 10-11277, mais Pierre-André Liechti était conscient de la situation dans laquelle il se plaçait, demandant alors à Degrémont d’être discret quant aux conseils qu’il offrait et de ne pas mentionner son nom.
Finalement, Pierre-André Liechti a contrevenu à son obligation d’indépendance, notamment en examinant la soumission de Degrémont qui, comme il sera expliqué ciaprès, est basée sur le brevet du « Nouveau Tube en U » dont il est l’auteur et à l’égard duquel il a démontré un préjugé favorable dans sa propre soumission comme expert. Ce faisant, si Pierre-André Liechti devait rendre une opinion négative ou de non-conformité majeure à l’égard de la soumission de Degrémont, cela reviendrait à désavouer en partie le travail qu’il avait accompli lors des pilotes et le brevet qu’il avait inventé quelques années plus tôt.
En ce qui concerne la gravité de ces manquements, l’inspectrice générale est d’avis qu’elle est établie sans l’ombre d’un doute. L’essence même d’un appel d’offres d’expertise dans le cadre d’un projet de la complexité de celui de la désinfection à l’ozone est d’avoir la certitude qu’il est possible de s’en remettre sans crainte aux conseils de l’expert retenu. Il ne saurait s’agir ici de remettre en question la validité ou l’exactitude des calculs extrêmement complexes accomplis précédemment par Pierre-André Liechti, mais plutôt de constater que ses gestes, révélés par la présente enquête, entretiennent un doute persistant quant à la confiance qu’il est possible de lui accorder. Pour ces raisons, l’inspectrice générale conclut que les conditions de l’article 57.1.10 de la Charte de la Ville de Montréal, métropole du Québec sont remplies et que le contrat d’expert 10-11277 doit être résilié.
Par ailleurs, l’inspectrice générale dénonce fermement la conduite des employés de la Station affectés au projet. Leurs gestes démontrent une volonté claire de favoriser PierreAndré Liechti et attestent d’un aveuglement grossier dans l’application des règles d’octroi de contrats publics pour l’appel d’offres d’expert 10-11277.
Deuxième appel d’offres : l’appel d’offres de qualification 10-11257
Simultanément avec l’appel d’offres d’expert 10-11277, la Ville de Montréal a procédé à l’appel d’offres de qualification 10-11257. Première étape du processus devant mener à l’acquisition de systèmes d’ozonation, cet appel d’offres visait à qualifier les fournisseurs qui seraient ensuite les seuls autorisés à soumissionner sur l’appel d’offres de fourniture d’unité d’ozonation 12-12107. Au terme de l’appel d’offres de qualification 10-11257, trois entreprises se verront qualifier, dont Degrémont.
L’enquête révèle toutefois que Degrémont a été avantagée de deux (2) façons distinctes quant à cet appel d’offres, soit par le fait d’avoir participé seule aux pilotes de 2005 à 2007 et surtout, celui d’avoir participé à la rédaction des documents d’appel d’offres.
Tout d’abord, le fait que la Station ait permis à Degrémont de réaliser, seule, les pilotes de 2005 à 2007 lui a conféré un avantage au moment de préparer sa soumission en vue de l’appel d’offres de qualification 10-11257. Qu’il soit qualifié d’avantage psychologique comme le fait Pierre-André Liechti, ou qu’on accepte la proposition de Degrémont dans sa réponse à l’Avis qu’il s’agisse d’un simple « avantage concurrentiel légitime », les pilotes de 2005 à 2007 ont été l’occasion pour Degrémont de mettre à l’essai une solution dans les conditions et l’environnement particuliers de la Station.
Or, les documents de l’appel d’offres de qualification 10-11257 accordaient une grande importance à la connaissance de la situation propre à la Station et à la proposition d’une solution pouvant s’adapter aux installations existantes de la Station.
Ainsi, bien que la situation soit encore une fois tributaire des décisions prises par la Station, il n’en demeure pas moins, de l’avis de l’inspectrice générale, qu’un avantage a été conféré à Degrémont en lui permettant de réaliser, seule, les pilotes de 2005 à 2007, d’autant que les dossiers décisionnels à l’attention des élus indiquaient que tous les fournisseurs potentiels auraient la possibilité de valider les systèmes proposés et que ce ne fut pas le cas.
L’enquête du Bureau de l’inspecteur général révèle aussi que Degrémont a obtenu une version préliminaire des documents d’appel d’offres de qualification et a proposé des modifications sur certaines clauses.
Dès février 2009, des courriels obtenus durant l’enquête montrent qu’un employé de Degrémont a fait parvenir au microbiologiste affecté au projet de la Station les suggestions de l’entreprise eu égard aux modifications à apporter aux documents d’appel d’offres de qualification 10-11257. Certains de ces échanges sont faits via les adresses courriel personnelles des employés de Degrémont et de la Station, les titres de trois (3) documents alors transmis se terminant tous par « RevisionDGT.doc ». Le microbiologiste affecté au projet de la Station a fait suivre ces documents à ses collègues qui ont intégré quatre (4) des modifications proposées par Degrémont au devis de qualification. Celles-ci se sont retrouvées dans la version finale des documents d’appel d’offres.
À ce stade-ci, il est important de rappeler que l’appel d’offres de qualification 1011257 n’étant qu’une étape préalable dans le processus d’octroi du contrat de fourniture d’unité d’ozonation 1212107, il n’y a plus, comme tel, de processus contractuel à l’égard duquel l’inspectrice générale pourrait intervenir suivant l’article 57.1.10 de la Charte de la Ville de Montréal, métropole du Québec.
Par contre, ce constat ne saurait justifier que soit passée sous silence la gravité de la conduite des employés affectés au projet de la Station. Certes, il doit être noté que Degrémont n’a pas hésité à profiter des largesses des employés de la Station, mais on ne saurait tout simplement pas tolérer que ces derniers permettent à un soumissionnaire éventuel d’avoir l’opportunité de lire et de commenter des versions préliminaires des documents d’appel d’offres et encore moins, d’accepter de modifier les documents en conséquence.
Étant les principaux artisans des avantages conférés à Degrémont, que le processus d’appel d’offres n’ait pas été dirigé vers cette dernière à l’exclusion de tout autre fournisseur et ait permis la qualification de trois (3) soumissionnaires, n’excuse d’aucune façon l’insouciance inadmissible dont ont fait preuve les employés de la Station à l’endroit de l’intégrité des règles d’octroi de contrats publics.
Troisième appel d’offres : l’appel d’offres de fourniture d’unité d’ozonation 1212107
Troisième et dernier appel d’offres analysé dans le cadre de la présente enquête, l’appel d’offres de fourniture d’unité d’ozonation 12-12107 s’inscrit comme deuxième phase de la qualification réalisée par la Station en vue de sélectionner un éventuel fournisseur de systèmes d’ozonation. Publié le 22 juillet 2013, il n’était ouvert qu’aux seules trois (3) entreprises qualifiées au terme de l’appel d’offres de qualification 10-11257. Il n’y a eu que deux (2) soumissionnaires, dont l’éventuel adjudicataire, Degrémont. Le contrat découlant de cet appel d’offres est toujours en vigueur à l’heure actuelle.
Au terme de l’enquête et d’une analyse approfondie de chacun des éléments qui en sont ressortis, un constat s’impose à l’égard du contrat de fourniture d’unité d’ozonation 1212107. L’enquête de l’inspectrice générale n’a pas permis l’identification comme tel, de la part de Degrémont, du non-respect d’une des dispositions spécifiques des documents de l’appel d’offres. Cela n’est pas pour dire que l’appel d’offres de fourniture d’unité d’ozonation 12-12107 n’a pas été affecté, lui aussi, de manquements à l’intégrité. Ils ont toutefois été occasionnés par d’autres acteurs.
D’une part, il appert de l’enquête que Pierre-André Liechti a joué un rôle prépondérant lors des travaux du comité technique qui servaient à l’évaluation des soumissionnaires sur l’appel d’offres de fourniture d’unité d’ozonation 12-12107. La majorité des témoins rencontrés, dont Pierre-André Liechti lui-même, affirme que la difficulté des analyses à effectuer et l’expertise pointue de ce dernier dans ce domaine de haute technologie comparativement à celle des autres membres font en sorte que c’est son analyse qui a été le facteur déterminant pour évaluer les soumissionnaires. En conséquence, l’évaluation de la conformité des soumissions s’est faite principalement selon l’analyse de Pierre-André Liechti, qui évalue une soumission qu’il considère basée sur son invention, soulevant ainsi des questionnements au sujet de l’indépendance de son rôle d’expert-conseil.
D’autre part, la décision de ne pas donner suite aux demandes des autres soumissionnaires de leur transmettre les données et les résultats des pilotes réalisés de 2005 à 2007 est le fait des employés de la Station. Il s’en dégage une apparence de favoritisme à l’endroit de Degrémont qui en aura eu l’exclusivité.
Certes, les faits ayant précédé l’attribution du contrat de fourniture d’unité d’ozonation 12-12107, exposés dans l’enquête, soulèvent des questions susceptibles d’avoir des impacts sur le lien de confiance envers Degrémont. Mais comme ils ne constituent pas pour autant des manquements aux exigences des documents d’appel d’offres, l’avenue d’une intervention directe de l’inspectrice générale par le biais de l’article 57.1.10 de la Charte de la Ville de Montréal ne lui est pas disponible.
Au demeurant, l’inspectrice générale se dit grandement préoccupée du portrait dégagé par l’ensemble des faits révélés et elle est d’avis qu’à défaut d’avoir la certitude de la solidité de ce lien de confiance, il doit, du moins, être mis sous stricte surveillance. En ce sens, le développement de la capacité de vérification des prescriptions contractuelles par les équipes internes de la Ville est essentiel. Il en va de la préservation de l’intégrité de l’exécution contractuelle et de la saine gestion des deniers publics, notamment ceux investis dans les nombreux contrats reliés au projet et octroyés à d’autres adjudicataires. Pris ensemble, ces contrats représentent un investissement de près de cinq cents millions de dollars (500 M$) dont plus de cent soixante-cinq millions de dollars ont déjà été engagés (165 M$).
En réponse à l’Avis à une personne intéressée, les responsables du Service de l’eau ont transmis un plan de redressement de l’ensemble du projet, la Ville en ayant assuré la viabilité à l’inspectrice générale. Les lignes directrices de l’encadrement proposé incluent entre autres :
- la création d’un nouveau poste de directeur de projet ;
- la mise sur pied de deux (2) comités constitués chacun de quatre (4) experts indépendants qui doivent revoir l’ensemble des aspects techniques principaux du projet et conseiller la Ville en conséquence ;
- l’assignation exclusive d’un avocat spécialisé en gestion contractuelle ;
- des suivis périodiques de l’évolution du projet par un comité de directeurs incluant la directrice du service de l’eau ; et
- une surveillance par le Contrôleur général qui doit rendre compte à la direction générale.
À ce titre, l’inspectrice générale prend acte du plan de redressement que lui a soumis la Ville. À la lumière de celui-ci, il se dégage une volonté claire de la part de la haute direction municipale de reprendre en main le projet et de donner le coup de barre qui s’impose.
Par contre, l’inspectrice générale réitère qu’une application rigoureuse et continue des mesures prévues au plan de redressement est nécessaire et à cette fin, elle fera des vérifications soutenues de leur mise en œuvre.